5.1 Stedsutvikling skjer på markedsmessige vilkår
Offentlige og private utviklere er en nøkkelspillere i å realisere utbygging eller transformasjon av et område eller av en eiendom. I dag blir nær 80 prosent av alle planer som behandles utarbeidet av private. Størstedelen av disse planene innebærer fortetting eller transformasjon av et område, ofte fra byggeområde for industri eller lager til byggeområde for bolig, kontor eller forretning.
For noen tiår siden var det i større grad kommunene som utførte plan- og realiseringsarbeid. Det skjedde som regel i nye utbyggingsområder. Kommunen kjøpte tomtegrunn, noen ganger etter varsel om ekspropriasjon. Kommunen opparbeidet deretter infrastruktur i egen regi eller via kommunalt tomteselskap. Til slutt ble byggeklare tomter solgt til boligbyggelag og bolig- og næringseiendomsmarkedet for øvrig.
En ferdigregulert eiendom har høyere verdi mer enn en uregulert. Når kommunen tidligere stod for alt av planlegging og klargjøring, tilfalt verdistigningen kommunen. Kommunale midler kunne dermed brukes til å finansiere teknisk og sosial infrastruktur. Noen kommuner solgte til kostpris uten å ta ut verdistigningen, og finansierte derfor sosial infrastruktur med egne midler eller gjennom låneopptak.
I dag er normal praksis at utbygger/grunneier må planlegge og betale for teknisk infrastruktur som offentlig vei, vann og avløp, samt park og uteområder. Kommunen behandler og vedtar planer samtidig som den fortsatt bygger sosial infrastruktur som skole, barnehage, sykehjem. Systemet fungerer godt i utbyggingsområder som er enkle å bygge ut. Der er det lett å henge seg på eksisterende infrastruktur uten at det kreves oppgradering eller utvidelser. Omfatter planen transformasjonsområder eller områder med mange grunneiere, blir det hele straks mer komplisert. I vekstkommuner vil rekkefølgekrav kunne bli for krevende som følge av begrensinger i de samlede mulighetene og rammene for nødvendige investeringer i sosial infrastruktur så som skoler, barnehager mm.
Planprosessene har også fått flere deltagere. Direktorater, fylke, fylkeskommune og kommunale etater er aktører fra offentlig sektor. I tillegg har interesseorganisasjoner, naboer, private leverandører av fjernvarme og andre interessenter også rett til å delta i planprosessen. For utvikler betyr dette at det tar lang tid og kan være svært vanskelig å få oversikt over alle konsekvenser av planforslaget. Prosjektutviklingen må derfor ha kommet svært langt før utbygger har grunnlag for å vurdere hvordan kostnadene ved ulike offentlige krav og begrensninger vil slå ut, og om gjennomføringen av rekkefølgebelagte tiltak står i forhold til forventede inntekter. Markedet for salg og utleie av bygget kan dessuten ha blitt et helt annet enn det var da prosjektet startet. I sum innebærer dette at planprosessen blir lang og dyr. Store kostnader kan ha påløpt utbygger før det engang foreligger tilstrekkelig grunnlag til å avgjøre om reguleringsplanen kan realiseres.
Bygg21 mener derfor at det må være et overordnet mål for kommunen og forslagsstiller at fordeling av kostnadene fremforhandles parallelt med planleggingen av prosjektet. Slike koordinerte prosesser må være basert på en felles målsetting om at reguleringsplanen skal realiseres. Dette er den eneste måten å forbedre forutsigbarheten for utvikler, grunneier, kommune og andre berørte. Forhandlinger på kommuneplannivå må foregå mellom de offentlige aktørene (nasjonalt, regionalt og kommunalt), mens utbyggere må bringes inn på reguleringsnivå.
5.2 Målet med planen er at den skal realiseres
I Plan- og bygningslovens formålsparagraf er formålet om å utvikle og bygge utelatt. En felles balansert ambisjon om å utvikle og bygge gode byer og steder er avgjørende for et effektivt møte mellom næringen og myndighetene.
En plan skal legge til rette for at utbygging kan gjennomføres innenfor realistiske økonomiske og tidsmessige rammer. Manglende forholdsmessighet mellom tillatt utbygging og byrdene ved rekkefølgebelagte tiltak fører til at planer ikke blir realisert. Manglende eller utsatt realisering kan også skyldes uforutsette endringer i markedet og/eller sviktende forutsetninger, som manglende økonomi til å realisere planen. Det er avgjørende å sikre at byrdene både knyttet til privatøkonomiske vilkår og offentlig finansiering er balanserte og realistiske.
Det selvsagte målet om at vedtatte planer skal realiseres etter sitt innhold, har kommet i skyggen av formålet om å fatte korrekte og detaljerte vedtak. Plan- og bygningsloven § 3-1 legger også vekt på at planlegging og planer ikke skal være mer omfattende enn nødvendig. Bygg21s erfaring er at for omfattende og til dels for detaljerte planer forhindrer realisering. Både utbygger og kommunen kan ha gode argumenter for å ønske en høy detaljering av planinnholdet. Utbyggere fordi de får større forutsigbarhet av mulige hindre i byggesaksprosessene. Kommunen fordi de ønsker å «låse» flest mulig forhold i en plan. Resultatet er manglende fleksibilitet for tilpasning til å tilpasse seg et marked i stadig forandring.
Plan og bygningsloven § 3-1, 2. ledd fastslår at «Planleggingen skal bygge på økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennomføring og ikke være mer omfattende enn nødvendig.» Bygg21 mener at departementet bør gi videreutvikle tydeligere føringer for hvordan § 3-1 skal tolkes. Etter vår mening er allerede som regel de «andre ressursmessige forutsetningene for gjennomføring», for eksempel forholdet til naturgitte forutsetninger, tekniske forutsetninger og kulturverdier, godt ivaretatt i planprosessene.
Følgelig må ikke rekkefølgebestemmelsene som kommunen vedtar pålegge utbygger uforholdsmessige store kostnader og/eller for store tidsmessige forskutteringer eller utsettelser. Da blir ikke planen realisert.
I begrepet «økonomiske forutsetninger» jf. Plan og bygningslovens § 3-1 bør vurderinger av de privatøkonomiske og nødvendige forutsetningene for utbygging inngå. Utbyggingspotensialet må stå i rimelig forhold til utbyggingsøkonomien. Også kommunens økonomiske forpliktelser bør omtales. Vil utbygging fordre en opprusting av hovedanlegg for vann og avløp, nyetablering av skoler og barnehager eller liknende?
Gjennom utbyggingsavtale om gjennomføring av rekkefølgekrav i reguleringsbestemmelser eller pålegg etter plan- og bygningslovens kap. 18, krever kommunen at utbygger må anlegge offentlig vei, vann, avløp og annen teknisk eller grønn infrastruktur, som berører annen manns grunn. Ikke sjelden nekter berørte grunneiere å inngå avtale om frivillig avståelse av nødvendige grunnrettigheter. Realisering av reguleringsplaner hemmes og forsinkes i slike tilfeller av at kommunen ikke selv vil ekspropriere nødvendig grunnrettighet fra tredjeperson, eller samtykke til at den private grunneier selv gjennomfører ekspropriasjon.
5.3 Vi trenger større vilje til å gjøre noe sammen
Våre byer vokser og blir mangfoldige og store. Til det trengs både gode planer og villige utbyggere. Målsetningen må alltid være at planprosesser og planer skal munne ut i en utbygging som er ønsket av både kommunen og utbyggerne. Samtidig er det avgjørende at offentlige og private investorer går sammen med myndighetene om gode og riktige kvaliteter i alt som skal bygges. Dette samarbeidet er i dag ofte mangelfullt.
Mange utviklingsområder er preget av kortsiktig horisont, sviktende planer og mangel på investeringsmidler. Bærekraftige områder skal være gode for de som bruker dem, gode for samfunnsutviklingen, gode for effektivitet knyttet til transport og miljø, og lønnsomme for investor.
Reguleringsplaner som vedtas etter private planinitiativ oppfattes ofte som «private reguleringsplaner». Dette er en misforståelse. Idet planutvalget beslutter at et privat reguleringsforslag skal fremmes og legger det ut til offentlig ettersyn, er forslaget blitt kommunens eget. Det er kommunestyret som har kompetanse til å vedta reguleringsplaner, og alle vedtatte reguleringsplaner er dermed kommunale. Følgelig skulle man tro at forslagsstiller og kommunens planadministrasjon har en felles målsetning om å utarbeide et godt og realiserbart planforslag. I praksis er det imidlertid ofte et motsetningsfylt forhold mellom forslagsstiller og planadministrasjonen.
Misoppfatningen om at det finnes «private reguleringsplaner» er en årsak til dagens motsetningsforhold. Det finnes bare «private reguleringsforslag».
Mangel på gjensidig respekt og forståelse er ofte en annen årsak til motsetninger. En planprosess skal optimalisere arealbruk og balansere alle økonomiske interessenter i området, i en prosess som gir forutsigbarhet i gjennomføringen av plan og byggesak. Myndigheter og utbyggere må evne å etablere et fellesskap til om planenes mål og innhold, som er velfungerende overfor de særinteressene som ikke kan forventes å «forstå» andre forhold enn sine egne. Dette krever god kompetanse, god organisering, forhandlingsvilje og -evne.
Denne rapporten gir råd til Staten om hvordan mulighetene for å utvikle slike motsetningsforhold kan begrenses. Samtidig adresserer vi våre råd om respektfullt og godt samarbeid til kommunale myndigheter og offentlige og private utbyggere. Oslo kommune og Norsk Eiendom har hver for seg utviklet gode utgangspunkt for veiledende prosessforløp og tilhørende maler og veiledere. Økt bruk av planprosesser organisert i en prosjektorganisasjon vil også redusere motsetningsforhold. Bygg21 vil sammen med relevante parter initiere og støtte et arbeid for å konkretisere hvordan næringen og kommunene kan lage plan- og utbyggingsavtaleprosesser som sikrer medvirkning og konstruktivt samarbeid mellom utbygger, kommunen og berørte parter.