Plan- og bygningsloven angir i prinsippet to plannivåer: 1) Kommuneplanens arealdel og 2) reguleringsplanen. I én og samme kommune kan det finnes fire ulike plannivåer (kommuneplan, kommunedelplan, områderegulering og detaljregulering) der grensene for detaljering ikke er definert i lovverket. Grensene kan også variere fra plan til plan og fra kommune til kommune. I praksis betyr det gjerne at kommuneplanens arealdel viser områder som skal brukes til kommende utbygging, og at det stilles krav om en egen kommunedelplan for området. Kommunedelplanen viser igjen samme område, men noe mer detaljert, som område for utbygging og hvor det skal være krav om områderegulering. I områdereguleringen heves detaljeringsnivået ytterligere, men ofte slik at det for hvert delfelt stilles krav om detaljregulering.
Bygg21 har erfart en klar tendens til unødig detaljering, særlig i de øvre plannivåene. I ettertid fører det til dispensasjonssøknader og dermed bortfall av forskriftsbestemte tidsfrister for saksbehandling. Ofte involverer det også unødig involvering av Fylkesmann og departement. Loven forutsetter ikke at alle plannivåene må benyttes, men erfaring viser at veldig mange kommuner– og storbykommuner spesielt – benytter alle.
Når kommunen bruker mange plannivåer på hvert område, fører det til unødig mye saksbehandling, gjen tagelser og omkamp. Konsekvensene er unødig ressursbruk både for kommune og utbygger, dårlig forutsigbarhet, og høy risiko for at planen ikke kan gjennomføres når detaljplanen til slutt blir vedtatt. Departementet må gi tydeligere føringer om når og hvordan ulike plannivåer bør brukes, og hvilken detaljgrad de ulike plannivåene skal ha. Tydelige føringer vil begrense antall plannivåer for hvert planområde.
Det er forståelig at større utbyggingsområder ikke kan bygges ut eller transformeres kun basert på planavklaringer som er gjort i en grov arealdel som dekker hele kommunen. Det er behov for å ta stilling til den konkrete utbyggingen gjennom mer detaljerte planer. Samtidig må det stilles spørsmål om den planfaglige merverdien av fire plantyper, for samme areal. Når det kommer til gjennomføring, baseres uansett en rammetillatelse på siste vedtatte plan. At et område er avklart i overordnet plan gir ikke nødvendigvis forenklinger i en behandling ved dagens krav til planprosesser.
I større kommuner, og først og fremst Oslo, har det også kommet mer uformelle, ikke-lovfestede planer. Utvikling av VPOR (Veiledende plan for offentlige rom) er et svar på behovet for å få større oversikt over hva offentlige veier, parker og byrom vil kreve av investeringer. Slik bidrar VPOR-planen til en mer realistisk holdning til gjennomføring. VPOR kan danne godt grunnlag for utbyggingsavtaler.
Framveksten av ikke-lovfestede plantyper som VPOR og strategiske byplangrep kan tolkes som et forsøk på å gi strategiske planføringer for utvikling av områder, uten å gå veien om de mer tunge, formelle planprosessene som plan- og bygningsloven hjemler. Ikke-lovfestede plantyper kan gi forenklinger i prosessen, men kan også føre til ytterligere prosesskostnader hvis de kommer i tillegg til ordinære planprosesser. Bygg21 vil be KMD ta initiativ til en evaluering av slike ikke-lovfestede plantyper. En evaluering kan kartlegge potensiale for forenklinger samt utfordringer i de demokratiske prosesser slike planer gir.
Større byer har gjerne områder hvor eier- og infrastruktur er komplisert og sammensatt. Da kan en samlet regulering av området være nødvendig. I disse områdene kan det være tjenlig med en områderegulering til erstatning for detaljregulering av enkeltområder. Som hovedregel vil likevel detaljregulering, eventuelt med utvidet bruk av planprogram, være tilstrekkelig grunnlag i tillegg til kommuneplan.
Bygg21s råd
Bygg21 foreslår at KMD utarbeider retningslinjer der kommunal arealplanlegging som hovedregel ikke skal omfatte mer enn to juridisk bindende arealplannivåer, bestående av kommuneplanens arealdel med bestemmelser, og en reguleringsplan med bestemmelser.
Videre anbefaler Bygg21 at KMD i retningslinjer for utarbeidelse av kommunale arealplaner, klargjør nærmere hvilken detaljeringsgrad som forutsettes brukt på de ulike arealplannivåene, med mål om å redusere detaljeringsgraden i arealplanleggingen.
Bygg21anbefaler KMD å utrede og forberede en lovendring som medfører at private får rett til å fremme forslag til områderegulering, tilsvarende den rett private har til å fremme forslag til detaljregulering etter plan og bygningslovens § 13-3, 2. ledd.
Berørte statlige og regionale instanser, og andre kommuner, kan fremme innsigelser mot forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan innenfor rammene gitt av plan- og bygningsloven § 5-4.
Retten til innsigelser praktiseres lite samordnet og uforutsigbart i dag. Hørings- og innsigelsesinstituttene oppleves ofte å være like omfattende i alle plannivå, også ved behandling av detaljplaner som følger opp overordnede planer. Det skjer som en konsekvens av at loven tolkes feil underveis i planbehandlingen.
Plan og bygningslovens § 5-5 setter også begrensninger for adgangen til å fremme innsigelse. Det kan ikke fremmes innsigelser mot forhold fastsatt i formål eller bestemmelser som det tidligere har vært fremmet innsigelser mot, og som er blitt avgjort i løpet av de ti foregående år. Det kan heller ikke fremmes innsigelse om forhold i plansak som det kunne ha vært fremmet innsigelse mot i forbindelse med en tidligere plan om samme forhold vedtatt i løpet av de ti foregående år. Næringen opplever imidlertid at denne begrensningen ikke alltid blir etterlevet og håndhevet av kommunene. Kun når det gjelder formell klageadgang har det vært forsøk på å hindre “repeterende klager”.
Her er det et betydelig effektiviseringspotensial som kan realiseres uten at innsigelsesretten blir innskrenket. Bygg21 oppfatter resultatene av forsøksordningen med samordning av innsigelser hos Fylkesmannen som så gode at de bør nedfelles i regelverket.
Generelt oppleves virkemidlene som benyttes innenfor Plan- og bygningsloven ofte som en uforutsigbar tilleggskostnad for utbyggere og boligkjøpere. Dette gjelder spesifikt rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler om offentlig infrastruktur. Rekkefølgekrav må være rimelige og forholdsmessige slik at tilleggskostnadene ikke hindrer realisering av utbyggingen.
Finansiering av teknisk og sosial infrastruktur og andre rekkefølgekostnader må være balansert og til gunst for aktiv og forutsigbar utbygging. Det må være åpenhet om rekkefølgekostnader i alle faser av planarbeidet. VPOR (Veiledende plan for offentlige rom) og kommunale langtidsbudsjetter må fordele byrder på en balansert måte.
Kommuner må settes økonomisk i stand til å investere i og drive nødvendig sosiale infrastruktur. Plan- og bygningsloven § 17-3 om utbyggingsavtaler fastslår at alt som grunneier/utbygger skal besørge eller bekoste, skal stå i rimelig forhold til utbyggingens art, omfang og kommunens eget bidrag til gjennomføring av planen. Næringen opplever at kommunene ikke alltid etterlever forholdsmessighetsprinsippet.
Bygg21s råd
Bygg21 ber departementet utarbeide retningslinjer slik at alle myndighetsområder med innsigelsesrett blir samordnet i ensartede rutiner og praksis. KMD bes vurdere en lovendring slik at alle innsigelser til planforslag samordnes av fylkesmannen før de fremmes.
Samtidig foreslår Bygg21 at det innføres plikt om at kommunen klargjør kommende krav til tekniske og sosiale infrastrukturkostnader på kommuneplannivå så langt dette er mulig, og varsle relevante parter.
Forenklet og digital byggesaksbehandling kan innen kort tid åpne for automatisert byggesaksbehandling. Dette kan gradvis frigi kapasitet fra byggesaksbehandling til eksempelvis påkrevd tilsyn. Byggesak på Altinn vil motivere til, og øke andelen fullstendige byggesøknader, på linje med forbedringer oppnådd i regnskapsplikt og selvangivelse. Forenklet automatisert byggesaksbehandling vil i første fase komme enkle byggesaker, og små og mellomstore virksomheter til gode.
Bygg21 kan ikke se at dagens regelverk hindrer ibruktakelse av elektroniske byggesøknader som reduserer, og på sikt gjør manuell kommunal saksbehandling av enkle søknader overflødig. Det er viktig å intensivere pågående arbeid for trinnvis å utrede og løse praktiske hindringer for full automatisert byggesaksbehandling.
I en byggesak har tiltakshaver og tiltakshavers leverandører ansvaret for at byggesaken skal samsvare med gjeldende lov, forskrifter, planer og rettighetsavklaringer som er gjort i byggesøknaden. Kommunens rolle er å behandle søknaden og gi tillatelse eller avslag. Det følger av Plan og bygningslovens § 21-4, 1. ledd, at tillatelse skal gis dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven. Videre skal kommunen i saksbehandlingen legge til grunn at tiltakshavers eller det ansvarlige foretakets opplysninger om at tiltaket oppfyller tekniske krav.
Mange kommuner gir verdifull støtte og veiledning i byggesaker. Selv om veiledning og uttalelser fra saksbehandler ikke binder kommunen, vil forhåndskonferanse og annen veiledning ofte gi tiltakshaver en opplevelse av kommunalt medansvar. Medansvar i utformingen av byggesøknaden og medansvar i at kommunen har gitt tilsagn om byggetillatelse. Forenklet digital byggesaksbehandling via Altinn vil tydeliggjøre ansvaret som tiltakshaver har, tydeliggjøre kommunens veiledning av tiltakshaver, sikre etterlevelse av gjeldende regler og krav til byggesaken, og gi både utbygger og kommunen en betydelig effektiviseringsgevinst.
I løpet av 2016 vil Fellestjenester Bygg, utviklet av Direktoratet for byggkvalitet med flere, gi mulighet for elektronisk byggesøknad via Altinn. Fellestjenester Bygg vil gjennom digital samordning kunne avlaste kommunens samordningsplikt etter plan- og bygningsloven § 25-5. Tjenesteplattformen Fellestjenester Bygg skal betjene IKT-markedet slik at de kan levere sluttbruker tjenester til både profesjonelle og private søkere. Disse sluttbrukertjenestene må blant annet kunne muliggjøre automatisk samsvarsdokumentasjon for naboers uttalerett etter plan- og bygningsloven § 21-3.
I sum gir dette næringen god grunn til å motivere IKT-markedets utvikling av slike løsninger.
En Altinn-løsning burde være særlig relevant for enkle tiltak generelt, men også for mer omfattende bygge saker der geodata, rettigheter og gjeldende regulering gir tiltakshaver mulighet til å dokumentere samsvar uten saksbehandling eller konferanse.
Effektiviseringsgevinsten kan økes ytterligere hvis det blir mulig å dokumentere samsvar med gjeldende regler (lov, tekniske forskrifter og plangrunnlag) via Bygningsinformasjonsmodellering (BIM) og tilhørende digitale verktøy. Bygg21 anbefaler at myndighetene legger til rette for dette så raskt som mulig. Kompleksiteten, grundigheten og detaljeringsgraden som i særlig grad er knyttet til planprosessene, tilsier en mer strømlinjet og forutsigbar.
Hvis forenklet digital byggesaksbehandling prioriteres av næringen, IKT-markedet og myndighetene, har Norge mulighet til å bli en internasjonal spydspiss på byggesaksområdet.
Bygg21s råd
Bygg21 foreslår at departementet forbereder nødvendige tilpasninger og endringer i regelverket slik at tiltakshaver får tilgang til forenklet digital byggesøknad uten saksbehandling. Bygg21 anbefaler departementet å legge til rette for en felles, sterk og koordinert innsats for raskest mulig å ta ut potensialet som finnes i Altinn og Fellestjenester BYGG, samt automatisk samsvarsdokumentasjon via digitale regelsjekkere.
