Betydningen av realiserbare planer
Plan- og bygningsloven er en rettighetslov når det gjelder byggesaker. Byggesøknad som er i samsvar med gjeldende reguleringsplan, lov og forskrift skal godkjennes. I slike tilfeller kan søknaden og tiltaket bare stanses gjennom at kommunen vedtar dele- og byggeforbud, jf Plan og bygningslovens kap. 13. For planinitiativ som er i samsvar med overordnet plan gjelder ikke et tilsvarende prinsipp om at forslaget skal godkjennes. Av hensyn til behovet for forutsigbarhet bør imidlertid et planinitiativ som er i tråd med overordnet plan, som en klar hovedregel bli anbefalt av administrasjonen og vedtatt av kommunestyret.
Hvis et planinitiativ avviker fra overordnet plan, er det særlig behov for at planforslaget utarbeides i dialog mellom utbygger og kommune. Dermed vil begge parter få etablert eierskap og felles målsetning om å utarbeide en forutsigbar, tilstrekkelig detaljert og realiserbar plan.
En reguleringsplan har ingen verdi – og den kan faktisk ha negativ verdi – hvis den inneholder krav som ikke lar seg oppfylle av økonomiske eller tidsmessige årsaker. Fra utbygger hører man ofte klager om at volumet av salg- eller utleiebart areal ikke er «stort nok». Blir tillatt utbyggingsvolum for lite, finner ikke utbygger det regningssvarende å realisere planen. Dette er en utfordring både for kommunen og den private initiativtaker.
For ofte blir reguleringsplaner gjenstand for omkamper drevet frem av ulike parter i planprosessen. Ulikt ståsted, ulike interesser og mangel på gjensidig tillit og rolleforståelse, er årsaker til slike situasjoner. De ender ofte opp med at kommunen og forslagsstiller motarbeider hverandre og fremmer alternative planforslag, i stedet for å samarbeide om et felles, realiserbart forslag. Private forslagsstillere har ofte liten kunnskap og forståelse for kommunens ansvar for ivaretakelse av helhet og kvalitet. Samtidig kan kommunale saksbehandlere ha manglende tillit til private forslagsstilleres evne til å håndtere kvalitetskrav, kombinert med manglende kunnskap om hvilke økonomiske forutsetninger som skal til for å realisere prosjekter.
Private utbyggere trekker også frem utfordringen med at kommunen definerer krav til innhold, kvalitet eller rekkefølgebestemmelser som i sum er så tunge at prosjektet blir vanskelig å realisere.
Fra kommunens side klages det på at innsendte planforslag ikke har tilstrekkelig kvalitet, er ufullstendige, ikke er i tråd med overordnet plan og statlige/regionale føringer og for dårlig utredet.
Offentlig planmyndighet har et ansvar for å sikre at den enkelte plan oppfyller lovens formål som blant annet er å «fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner». Det loven ikke spesifikt sier, men som likevel må forstås som del av å «fremme bærekraftig utvikling», er at de planene som vedtas må kunne realiseres og at dette må kunne skje innen rimelig tid. Departementets retningslinjer for utarbeiding av kommunale arealplaner bør være tydeligere på dette punktet.
Alle planprosesser bør ha som mål at planforslaget skal kunne realiseres. Dette må avklares allerede før oppstart av planprosessen. Hvis kommunen mener at planen ikke kan realiseres, må kommunens planavdeling fraråde at prosessen blir satt i gang. Dersom kommunen ikke finner grunn til å fremme et forslag som er i samsvar med overordnet plan, følger det av Plan og bygningslovens § 12-11 at forslagsstiller skal varsles om at han kan kreve forslaget fremmet for kommunestyret.
Planprosessen må være en samarbeidsarena fremfor en kamparena. Dette krever omstilling fra begge parter. Utbygger må for det første ha respekt for tidligere vedtak. For ofte forekommer omkamper om tema som har vært behandlet og avklart tidligere. Samtidig må utbygger ha forståelse for hva som er kommunens rolle som planmyndighet. Dette innebærer å sette seg inn i, respektere og forstå både overordnede formelle og veiledende planer.
Fra offentlig side må det vises respekt for den rollen private forslagsstillere har som drivere i byutviklingen. Utbyggere opplever å bli møtt med mistro av kommunens planleggere som følge av skepsis til offentlige og private utbyggeres krav til økonomisk bærekraft og lønnsomhet. Kommunen må ha forståelse for den økonomiske virkelighet utbyggere opererer innenfor og deres behov for forutsigbarhet. Kommunene må forstå at det ikke vil skje noen utvikling uten et privat fortjenestepotensial der utvikler er privat. I stedet for å mistenkeliggjøre denne drivkraften, bør partene samarbeide om å utnytte det utviklernes initiativ, slik at det tjener både utbygger og samfunnets interesser.
Hva bør konkret forbedres:
- Planprosessen må struktureres slik at den er forutsigbar
- Prosessen må inneholde mer dialog og større grad av samarbeid og forståelse for partenes roller
- Plan- og utbyggingsavtaleprosessene bør organiseres som et prosjekt der partene definerer og tydeliggjør en fremdriftsplan ved oppstart
Forutsigbarhet er viktig. Selv om tidsforløpet for en planprosess er vanskelig å forutsi, bør forløpets innhold og faser defineres ved oppstart. Både de formelle stegene og de uformelle aktivitetene en planprosess består av, bør være kjent for alle som driver med planlegging.
En planprosess som organiseres som et prosjekt, vil stille krav til både kommunen og til forslagsstiller. Kommunen bør organisere seg slik at samme saksbehandler, så langt som mulig, følger saken hele veien. Videre bør den sørge for at det fortrinnsvis deltar representanter på møtene med myndighet og faglig kompetanse til å forhandle. Forhandlingselementet er særlig viktig når planprosess og utarbeidelse av utbyggingsavtale løper parallelt. Forslagsstiler må på sin side opparbeide tillit hos kommuneadministrasjonen gjennom å ta dialogen med dem i stedet for å gå direkte til politikerne eller mediene. Og forslagsstiller må stille godt forberedt og med fagkyndig bistand.
Dialogmøtene må legge opp til at utarbeidelse av planforslaget er et samarbeid. Forslagsstiller, planavdeling og andre berørte parter og organer må være lydhøre ovenfor hverandre, og være villige til å finne kompromisser. Klarer man å skape et felles eierskap til planforslaget, vil bedre dialog bidra til å sikre en god og realiserbar plan. Flere kommuner har en mal eller prosessveileder som følges i større eller mindre grad. Oslo kommune ved Plan- og bygningsetaten har eksempelvis utarbeidet et standardisert forløp som blant annet inkluderer dialogmøter. Forløpet er tilgjengelig beskrevet på hjemmesiden.
Norsk Eiendom har gjennom sitt prosjekt «Effektive planprosesser – på vei mot et paradigmeskifte» utarbeidet forslag til hvilke steg en planprosess bør ha. Denne likner prosessen til Oslo kommune, men har en tydeligere pedagogisk fremstilling av ansvarsfordeling og oppmerksomhet om på både dialog og medvirkning.
Bygg21 vil sammen med relevante parter initiere og støtte et arbeid for å konkretisere gode metoder og løsninger som gjør næringen og kommunene bedre i stand til i fellesskap å utarbeide strategier for plan- og utbyggingsavtaleprosessene som sikrer medvirkning og konstruktivt samarbeid mellom utbygger, kommunen og berørte parter.
Bygg21s råd til kommune og næring
Bygg21 vil initiere et arbeid som samler næringen og kommunene til i fellesskap å gjøre bruk av veiledere og maler som er basert på gode eksempler, og at plan- og utbyggingsavtaleprosessen har en omforent strategi, som tar sikte på medvirkning og konstruktivt samarbeid mellom utbygger, kommunen og berørte parter. Et arbeid som bør ende opp i forslag til konkrete arbeider og råd i løpet av 2016.